Urbanisme littoral dans le Var : ce qu’il faut savoir avant de construire
- 27 avr.
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Dernière mise à jour : 29 avr.
Le littoral varois (Toulon, Hyères, La Seyne, Sanary, Bandol, Six-Fours, Saint-Mandrier, Le Pradet, Carqueiranne, etc.) est l’un des secteurs les plus attractifs de France… et l’un des plus protégés.
Avant tout projet immobilier – maison individuelle, résidence, extension, activité touristique ou commerciale – il est indispensable de comprendre les règles spécifiques de l’urbanisme littoral qui s’appliquent dans le Var.
En tant qu’avocat en droit immobilier, copropriété et urbanisme à Toulon, j’interviens régulièrement dans des dossiers où la loi Littoral (loi n° 86‑2 du 3 janvier 1986) est au cœur de l’autorisation… ou du refus de permis.
Ce qui suit est une présentation synthétique (mais pratique) des principaux mécanismes applicables, à jour des dernières évolutions textuelles et jurisprudentielles disponibles en 2024‑2026 dans les sources citées.
1. La loi Littoral : une protection en « poupées russes »
La loi Littoral n’a pas instauré un régime uniforme sur tout le littoral : elle distingue trois niveaux de protection imbriqués, que le Conseil d’État a comparés à des « poupées russes ».
1.1. Trois zones principales
L’ensemble du territoire communal littoral
Règle : l’extension de l’urbanisation doit se faire en continuité avec les agglomérations et villages existants (C. urb., art. L. 121‑8, ancien art. L. 146‑4 I).
Objectif : éviter les constructions isolées et la dispersion de l’habitat.
Les espaces proches du rivage
Règle : urbanisation limitée, justifiée et motivée dans les documents d’urbanisme (C. urb., art. L. 121‑13, ancien art. L. 146‑4 II).
Le contrôle est renforcé, notamment à travers les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM) lorsqu’ils existent.
La bande des 100 mètres à compter de la limite haute du rivage
Règle : principe d’inconstructibilité en dehors des « espaces urbanisés » (C. urb., art. L. 121‑16, ancien L. 146‑4 III).
C’est la zone la plus sensible : seules des exceptions très encadrées sont admises (services publics ou activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau, etc.).
2. Urbanisation en continuité : agglomération, village, secteurs déjà urbanisés
2.1. Le principe : construire en continuité des secteurs urbanisés
Sur tout le territoire d’une commune littorale, y compris dans l’arrière‑pays de Toulon ou Hyères, toute extension de l’urbanisation doit être en continuité avec une zone déjà urbanisée présentant un nombre et une densité significatifs de constructions (C. urb., art. L. 121‑8).
Le Conseil d’État définit les « agglomérations et villages existants » comme des zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions (CE, 9 nov. 2015, n° 372531).
Conséquence pratique :
Une construction isolée dans un secteur peu bâti est en principe interdite, même si elle est proche d’autres maisons.
Une urbanisation diffuse, même « en continuité » de quelques constructions éparses, n’est pas admise.
2.2. Notion de village et d’agglomération
La qualification de village ou d’agglomération est appréciée au cas par cas par le juge, mais la doctrine et la jurisprudence donnent des repères :
Un secteur comprenant au moins une quarantaine de constructions densément groupées, organisées de façon cohérente, peut être qualifié de village ou d’agglomération (par ex. CE, 27 juin 2007, n° 297938 ; CAA Nantes, 5 juin 2020, n° 19NT00197).
L’éloignement du centre‑bourg, l’absence d’équipements publics ou la proximité d’un espace boisé ne suffisent pas à écarter cette qualification si la densité est suffisante (CAA Bordeaux, 19 mai 2020, n° 18BX02315).
À l’inverse, une implantation trop clairsemée ou un bâti sans organisation cohérente fait obstacle à la qualification de village ou d’agglomération (CAA Nantes, 28 nov. 2014, n° 13NT02857 ; CAA Marseille, 11 oct. 2018, n° 16MA03719).
Dans la pratique varoise, de nombreux secteurs de lotissements anciens ou de zones pavillonnaires peuvent être regardés comme des agglomérations au sens de la loi Littoral, dès lors que le nombre et la densité des constructions sont significatifs (CE, 12 juin 2023, n° 459918).
2.3. Les « secteurs déjà urbanisés » et la densification encadrée
La loi ELAN et les évolutions récentes ont introduit la notion de « secteurs déjà urbanisés » (SDU), qui peuvent être densifiés dans des conditions strictes (C. urb., art. L. 121‑8).
Ces secteurs doivent être :
identifiés par le SCOT (schéma de cohérence territoriale) ;
délimités par le PLU (plan local d’urbanisme).
Dans ces SDU, des constructions et installations peuvent être autorisées :
en dehors de la bande des 100 m et des espaces proches du rivage ;
à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics (ce qui peut inclure certaines opérations hôtelières).
à condition de ne pas étendre le périmètre bâti existant ni modifier de manière significative ses caractéristiques.
L’autorisation est en principe soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.
3. La bande littorale des 100 mètres : un principe d’inconstructibilité très strict
3.1. Règle de base
Dans la bande de 100 m à compter de la limite haute du rivage, les constructions et installations sont interdites en dehors des « espaces urbanisés » (ancien art. L. 146‑4 III, aujourd’hui C. urb., art. L. 121‑16).
Le Conseil d’État a précisé que l’« espace urbanisé » dans cette bande appartient par nature à une agglomération ou un village existant au sens de l’article L. 121‑8 (CE, 22 févr. 2008, n° 280189, Mme Bazarbachi).
Conséquences :
Un simple groupe de quelques maisons ne suffit pas à qualifier un « espace urbanisé » dans la bande des 100 m.
La jurisprudence est d’interprétation stricte : l’objectif est de limiter au maximum les constructions nouvelles au contact immédiat du rivage.
3.2. Exceptions très limitées : services publics et activités exigeant la proximité de l’eau
L’article L. 146‑4 III (devenu L. 121‑16) prévoit une dérogation pour :
« les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau ».
Le Conseil d’État a donné une interprétation restrictive de l’expression « exigeant la proximité immédiate de l’eau » :
Seules les constructions ou installations pour lesquelles cette proximité est indispensable peuvent y prétendre.
Exemple : une station d’épuration ne répond pas à cette exigence si l’administration ne démontre pas la nécessité du voisinage immédiat de l’eau.
En pratique, dans le Var, cette exception vise surtout :
certains équipements portuaires ;
des installations directement liées à des activités maritimes (cultures marines, activités portuaires, etc.).
3.3. Le cas particulier des installations antérieures : schémas d’aménagement de plage
Pour les installations existant avant l’entrée en vigueur de la loi Littoral dans la bande des 100 m, la loi a prévu un outil spécifique : le schéma d’aménagement de plage (C. urb., art. L. 121‑28 à L. 121‑30).
Ce schéma, élaboré par la commune ou un EPCI, peut, à titre dérogatoire :
autoriser le maintien ou la reconstruction d’une partie des constructions ou équipements existants dans la bande des 100 m ;
à condition de réduire les dégradations et nuisances et de concilier préservation de l’environnement et organisation de la fréquentation touristique.
Exemple emblématique dans le Var :
Le schéma d’aménagement de la plage de Pampelonne à Ramatuelle, approuvé par le décret n° 2015‑1675 du 15 décembre 2015, a été validé par le Conseil d’État (CE, 9 oct. 2017, n° 396801).
Le Conseil d’État a ensuite appliqué ses prescriptions pour censurer certains aménagements routiers et un permis de construire de restaurant ne respectant pas les contraintes de desserte et de préservation du cordon dunaire (CE, 22 juill. 2025, n° 494413).
Points importants :
Le schéma n’est pas obligé d’autoriser le maintien ou la reconstruction de la totalité des surfaces ; il peut fixer des surfaces maximales et imposer des prescriptions architecturales et environnementales.
Il peut prévoir la réalisation d’équipements au‑delà de la bande des 100 m.
Les exploitants ne peuvent pas se prévaloir d’un droit de propriété sur le domaine public maritime : seules des autorisations précaires et révocables y sont possibles ; ils ne bénéficient d’aucune « espérance légitime » à se voir reconnaître un droit réel (CE, 9 oct. 2017, n° 396801).
4. Documents d’urbanisme : SCOT, PLU, SMVM et compatibilité avec la loi Littoral
4.1. Une hiérarchie des normes spécifique
Les SCOT doivent être compatibles avec les dispositions issues de la loi Littoral (C. urb., art. L. 131‑1, 1°).
En l’absence de SCOT, ce sont les PLU, documents en tenant lieu et cartes communales qui doivent être directement compatibles avec la loi Littoral (C. urb., art. L. 131‑6, al. 1).
Le SCOT doit, en particulier, préciser les modalités d’application des dispositions relatives à l’aménagement et à la protection du littoral (C. urb., art. L. 121‑3, al. 2).
Le PLU, lui, n’a pas à reprendre textuellement les dispositions de la loi Littoral, mais il doit y être compatible (CE, 12 oct. 2016, n° 387308).
4.2. Rôle des SCOT dans la définition des secteurs urbanisés
La nouvelle règle applicable issue des réformes récentes est la suivante :
Il appartient désormais au SCOT de déterminer les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés, ainsi que leur localisation (C. urb., art. L. 121‑3, al. 2).
Le juge administratif contrôle la conformité des autorisations d’urbanisme à la loi Littoral au regard de ces critères, dès lors qu’ils sont suffisamment précis et compatibles avec la protection du littoral (CE, 9 juill. 2021, n° 445118 ; CE, 21 avr. 2023, n° 456788).
Cette évolution renforce le rôle stratégique du SCOT dans les communes littorales du Var, y compris dans l’aire toulonnaise.
4.3. SMVM et documents spécifiques au littoral
Les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM), lorsqu’ils existent, fixent les orientations fondamentales de protection, d’exploitation et d’aménagement du littoral (loi n° 83‑8 du 7 janvier 1983, art. 57).
Ils déterminent la vocation générale des zones (industrielles, portuaires, cultures marines, loisirs, etc.) et peuvent édicter des sujétions particulières concernant les espaces maritimes, fluviaux ou terrestres attenants.
Ils constituent des documents d’urbanisme : le juge vérifie leur compatibilité avec la loi Littoral et l’absence d’erreur manifeste d’appréciation (CE, 7 juill. 1997, n° 170375).
Ils peuvent servir de référence pour apprécier les possibilités d’urbanisation des espaces proches du rivage, lorsqu’ils comportent des dispositions suffisamment précises (CE, 3 mars 2008, n° 278168).
Depuis l’ordonnance n° 2020‑744 du 17 juin 2020, le mécanisme d’élaboration via un chapitre individualisé du SCOT a été abrogé au 1er avril 2021 : désormais, l’élaboration des SMVM relève de l’État, selon une procédure spécifique (décret n° 86‑1252 du 5 déc. 1986).
5. « Simple agrandissement » et annexes : tempéraments à la règle de continuité
5.1. Le « simple agrandissement » d’une construction existante
Le Conseil d’État a admis que la règle de l’urbanisation en continuité n’interdit pas le « simple agrandissement » d’une construction existante, qui ne constitue pas une extension de l’urbanisation (CE, 3 avr. 2020, n° 419139).
L’avis contentieux du 30 avril 2024 (CE, avis, 30 avr. 2024, n° 490405) est venu préciser cette notion :
Un simple agrandissement est une extension :
présentant un caractère limité au regard :
de sa taille propre ;
de sa proportion par rapport à la construction existante ;
de la nature de la modification apportée ;
appréciée par comparaison avec l’état initial de la construction, sans tenir compte des agrandissements déjà réalisés ultérieurement.
En pratique, dans les communes littorales du Var, cette jurisprudence permet, sous conditions, de :
réaliser une extension modérée d’une maison existante ;
fermer une loggia, agrandir légèrement une pièce, créer un garage attenant, etc.
… à condition que l’extension reste mesurée et ne transforme pas l’opération en véritable extension de l’urbanisation.
5.2. Les annexes de constructions existantes
Par analogie avec la loi Montagne (C. urb., art. L. 122‑5), le Conseil d’État et la doctrine admettent également la possibilité de créer des annexes de taille limitée aux constructions existantes dans les communes littorales, bien que ce ne soit pas explicitement prévu par la loi Littoral.
Les critères, inspirés de ceux retenus pour la montagne (CE, 12 juin 2023, n° 466725), sont :
prise en compte de l’ensemble des annexes d’une même construction ;
implantation par rapport à la construction principale ;
ampleur limitée en proportion de celle‑ci ;
taille elle‑même limitée.
Attention : une simple règle de PLU autorisant des annexes jusqu’à 50 m² sans autre encadrement a été jugée insuffisante pour respecter la loi Littoral (CAA Bordeaux, 11 juill. 2025, n° 23BX02951).
6. Recul du trait de côte, érosion et nouvelles contraintes
Les communes littorales du Var sont de plus en plus confrontées au recul du trait de côte et aux risques de submersion marine.
6.1. Cartes d’exposition et adaptation des PLU
Les textes récents imposent :
aux communes non couvertes par un plan de prévention des risques littoraux (PPRL) intégrant l’érosion côtière :
l’obligation d’élaborer une carte d’exposition au recul du trait de côte ;
aux communes déjà couvertes par un PPRL :
la possibilité d’établir une carte locale de projection du trait de côte.
Les PLU doivent être adaptés à ces nouvelles exigences dans un délai de trois ans ; à défaut, une carte de préfiguration des zones exposées doit être adoptée et s’applique à titre transitoire.
6.2. Constructibilité sous condition de démolition future
Dans les zones exposées au recul du trait de côte à un horizon de 30 à 100 ans, le droit de construire est maintenu, mais :
il reste soumis aux règles de la loi Littoral (principe de continuité, protections spécifiques, etc.) ;
il est assorti d’une obligation de démolition et de remise en état à la charge du propriétaire, à une échéance déterminée.
L’article L. 121‑22‑5 III du code de l’urbanisme organise une procédure d’exécution d’office :
le maire fixe un premier délai (au moins 6 mois) pour réaliser les travaux de démolition ou de remise en état ;
en cas de non‑respect, une mise en demeure est notifiée avec un nouveau délai (au moins 1 mois) ;
à l’issue de ce délai, la commune peut faire procéder d’office aux travaux aux frais du propriétaire ;
les frais sont recouvrés comme en matière de contributions directes (C. gén. coll. terr., art. L. 1617‑5).
Ces dispositions, bien que récentes, renforcent considérablement la nécessité d’anticiper, lors de tout projet littoral dans le Var, la durée de vie juridique du bâtiment et le risque de démolition imposée.
7. Contentieux des autorisations d’urbanisme littorales : enjeux et stratégie
Les autorisations d’urbanisme délivrées sur le littoral varois sont fréquemment contestées, notamment au regard de la loi Littoral.
7.1. Un contentieux nourri et très technique
La loi Littoral a longtemps souffert d’un manque de définitions précises, laissant au juge administratif le soin de « codifier » progressivement les usages du littoral (densité, extension limitée, espaces urbanisés, etc.).
La notion d’« extension limitée » des espaces proches du rivage a été particulièrement source de contentieux.
Le critère de la densité (surface hors œuvre nette, occupation du sol, organisation du bâti) est devenu central pour apprécier la conformité des ZAC, lotissements et projets de construction.
7.2. Dispositions spécifiques du contentieux de l’urbanisme
Le livre VI du code de l’urbanisme (art. L. 600‑1‑1 à L. 600‑12‑2) contient des règles dérogatoires de droit commun :
limitation de l’intérêt à agir des requérants (art. L. 600‑1‑2) : le recours doit être fondé sur une atteinte directe aux conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien du requérant ;
mécanismes de cristallisation des moyens (art. R. 600‑5 C. urb.), applicables notamment aux permis valant autorisation au titre d’une autre législation (art. L. 600‑13 C. urb.).
Dans les zones tendues (certaines communes peuvent être concernées), l’appel est supprimé pour certains recours en urbanisme, les tribunaux administratifs statuant en premier et dernier ressort (CJA, art. R. 811‑1‑1).
7.3. Importance de l’analyse en amont
Compte tenu :
de la complexité des règles littorales ;
de la forte pression foncière sur le littoral varois ;
et de la densité du contentieux,
une analyse juridique approfondie en amont du dépôt de la demande de permis est souvent déterminante pour :
vérifier la compatibilité du projet avec :
la loi Littoral (L. 121‑8, L. 121‑13, L. 121‑16, L. 121‑23 s., etc.) ;
le SCOT, le PLU, un éventuel SMVM ou schéma d’aménagement de plage ;
apprécier si le projet peut être qualifié de simple agrandissement ou d’annexe limitée ;
sécuriser la stratégie contentieuse (défense d’un permis contesté ou recours contre un permis voisin).
8. En résumé : quelques repères pour un projet sur le littoral varois
Avant de lancer un projet immobilier sur le littoral du Var, il convient notamment de se poser les questions suivantes :
Le terrain est‑il situé :
dans la bande des 100 m ?
dans un espace proche du rivage ?
dans un secteur déjà urbanisé identifié par le SCOT/PLU ?
Le secteur est‑il qualifiable d’« agglomération » ou de « village » existant ? (densité, nombre de constructions, organisation du bâti).
Le projet est‑il :
une construction nouvelle (soumise pleinement à la règle de continuité) ?
un simple agrandissement d’une construction existante, de caractère limité ?
une annexe de taille limitée, proportionnée au bâti principal ?
Existe‑t‑il des documents spécifiques applicables au secteur ?
SCOT précisant les critères de secteurs urbanisés ;
SMVM ;
schéma d’aménagement de plage ;
carte d’exposition au recul du trait de côte, PPRL, zonage de recul.
Le projet est‑il soumis, à moyen ou long terme, à une obligation de démolition ou de remise en état liée au recul du trait de côte ?
Les risques contentieux ont‑ils été évalués ? (voisinage, associations, compatibilité avec la loi Littoral, cohérence avec les documents d’urbanisme).
Le littoral du Var est un territoire juridiquement très encadré : bien maîtriser les règles de la loi Littoral, leur interprétation jurisprudentielle et leur déclinaison dans les SCOT et PLU locaux est indispensable pour sécuriser tout projet de construction, d’extension ou d’aménagement, qu’il s’agisse d’un bien d’habitation, d’une copropriété ou d’une activité touristique.
Avant d’engager toute démarche judiciaire, n’hésitez pas à consulter Maître Sofian GARA-ROMEO, avocat spécialisé en droit immobilier et urbanisme à TOULON, qui saura vous conseiller et défendre vos intérêts.
Pour plus d’informations sur ces problématiques, consultez notre page dédiée à l'URBANISME et plus précisément l'URBANISME LITTORAL.