1. Refus de permis de construire et opposition à déclaration préalable

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1.1. Obligation de motivation du refus

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En droit de l’urbanisme, certaines décisions défavorables doivent être motivée de manière précise :

• refus de permis de construire ;

• opposition à déclaration préalable ;

• sursis à statuer ;

• décisions favorables assorties de prescriptions ;

• décisions accordant une dérogation ou une adaptation mineure.

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Les articles L 424-3 et R 424-5 du Code de l’urbanisme imposent que la décision indique :

• les dispositions légales et réglementaires appliquées ;

• l’intégralité des motifs justifiant le rejet ou l’opposition, et notamment toutes les absences de conformité au regard de l’article L 421-6 du Code de l’urbanisme.

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Un refus ou une opposition insuffisamment motivé peut être contesté devant le juge administratif et encourir l’annulation.

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Par ailleurs, toute décision administrative, y compris un permis ou un refus, doit comporter la mention lisible du prénom, du nom et de la qualité de son auteur, outre sa signature, conformément à l’article L 212-1 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA).

Un permis de construire portant seulement la mention « le maire » suivie d’une signature illisible a ainsi été jugé illégal (CE, 31 mars 2010, n° 306122).

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1.2. Recours contre un refus de permis

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En cas de refus de permis de construire :

• vous pouvez former un recours gracieux auprès de l’autorité qui a pris la décision, pour lui demander de la réexaminer ;

• si la décision a été prise au nom de l’État, un recours hiérarchique peut être exercé devant le préfet ou le ministre chargé de l’urbanisme.

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Depuis la loi n° 2025-1129 du 25 novembre 2025 de simplification de l’urbanisme et du logement, ces recours administratifs obéissent à un régime spécial :

• ils doivent être présentés dans le délai d’un mois à compter de la notification du refus ;

• ils ne prorogent plus le délai du recours contentieux devant le tribunal administratif (article L 600-12-2 du Code de l’urbanisme).

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Le silence gardé par l’administration pendant plus de deux mois sur ce recours administratif vaut décision implicite de rejet.

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En pratique, il est donc indispensable de :

• vérifier très rapidement la légalité du refus (motivation, respect des règles du PLU, loi Littoral, PPR, etc.) ; 

• envisager, si nécessaire, un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Toulon dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision, indépendamment du recours gracieux ou hiérarchique. 

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2. Non‑conformité au PLU, PPR et risques de sanctions

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2.1. Infractions au PLU

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Les constructions ou installations réalisées en infraction aux dispositions d’un PLU sont exposées :

• aux mesures prévues aux articles L 480-1 à L 480-9 et L 481-1 à L 481-3 du Code de l’urbanisme : mesures conservatoires, sanctions pénales, démolition ou mise en conformité, obligation de régularisation ; 

• à une action civile en démolition si l’installation irrégulière cause à un voisin un préjudice direct et certain, même si des autorisations administratives ont été obtenues. 

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Le fait d’affecter une construction régulièrement édifiée à une utilisation contraire au PLU constitue une infraction réprimée par l’article L 610-1 du Code de l’urbanisme (Crim., 27 février 2024, n° 23‑82.639).

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2.2. Plans de prévention des risques (PPRNP)

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Construire ou aménager un terrain :

• dans une zone interdite par un plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP), ou

• sans respecter les conditions de réalisation, d’utilisation ou d’exploitation prescrites par ce plan,

est puni des peines de l’article L 480‑4 du Code de l’urbanisme (article L 562‑5 du Code de l’environnement).

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Les peines encourues sont notamment :​

• Construction avec surface de plancher : Amende entre 1 200 € et jusqu’à 6 000 €/m² de surface construite, démolie ou rendue inutilisable - Récidive : Amende + 6 mois d’emprisonnement

• Autres cas : Amende jusqu’à 300 000 € - Récidive : Amende + 6 mois d’emprisonnement

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Le juge pénal peut, en outre, ordonner :

• l’interruption des travaux (articles L 480‑2 et L 480‑3 du Code de l’urbanisme) ;

• la mise en conformité, la démolition ou la réaffectation du sol pour rétablir les lieux dans leur état antérieur (articles L 480‑5 à L 480‑9 du Code de l’urbanisme).

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3. Pouvoirs renforcés du maire (Toulon, communes du Var) en cas d’irrégularité

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La loi n° 2019‑1461 du 27 décembre 2019 puis la loi n° 2024‑322 du 9 avril 2024 ont considérablement renforcé les pouvoirs de l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme, en pratique très souvent le maire. 

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3.1. Mise en demeure et astreinte

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Lorsqu’un procès-verbal constate des travaux ou opérations soumis à permis, à déclaration préalable ou dispensés de formalité, entrepris ou exécutés irrégulièrement, le maire peut, après avoir recueilli les observations de l’intéressé, le mettre en demeure :

• soit de déposer une demande d’autorisation ou une déclaration préalable de régularisation ;

• soit de mettre les travaux ou l’ouvrage en conformité, y compris en procédant aux démolitions nécessaires.

​

Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte pouvant aller jusqu’à 1 000 € par jour de retard, dans la limite d’un plafond total de 100 000 €, en application de l’article L 481‑1 du Code de l’urbanisme, tel que modifié par la loi n° 2025‑1129 du 26 novembre 2025.

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3.2. Amende administrative et démolition d’office

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La même autorité peut également ordonner le paiement d’une amende administrative pouvant atteindre 30 000 €, dès la mise en demeure ou en cas de non‑exécution dans le délai imparti (article L 481‑1, I et III quater).

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En cas de non‑exécution et lorsque les travaux ont produit des installations présentant un risque certain pour la sécurité ou la santé, le maire peut :

• faire procéder d’office, et aux frais de l’intéressé, aux mesures prescrites ;

• solliciter du président du tribunal judiciaire, statuant selon la procédure accélérée au fond, l’autorisation de procéder à la démolition complète des installations dangereuses, avec un régime de protection des occupants (logement décent à la charge du propriétaire).

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Le préfet du Var peut en outre se substituer au maire en cas d’inaction, après l’avoir mis en demeure d’agir (article L 481‑1, III bis).

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4. Urbanisme littoral et projets à Toulon et sur le littoral varois

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Les communes littorales du Var, dont Toulon, sont soumises aux dispositions spécifiques de la loi Littoral, codifiées notamment aux articles L 121‑8 et suivants du Code de l’urbanisme.

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Ces règles encadrent :

• l’urbanisation en continuité des agglomérations et villages existants ou en densification des secteurs déjà urbanisés ; 

• la protection de la bande des 100 mètres, des espaces proches du rivage et des espaces remarquables ou caractéristiques du littoral (articles L 121‑23 et R 121‑4). 

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Les parties naturelles des sites inscrits ou classés au titre des articles L 341‑1 et s. du Code de l’environnement sont présumées constituer des espaces remarquables au sens de l’article L 121‑23 du Code de l’urbanisme (CE, 20 octobre 1995, n° 151282 ; CE, 13 novembre 2002, n° 219034). 

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Conséquences pratiques pour vos projets à Toulon et sur le littoral varois :

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• un certificat ou un permis délivré en méconnaissance de ces règles peut engager la responsabilité de la commune (TA Nice, 6 novembre 1997, n° 93‑3196 ; CE, 18 février 2019, n° 414233) ; 

• l’autorité qui délivre une autorisation d’urbanisme doit écarter les dispositions du PLU ou du PLUi illégales au regard de la loi Littoral et fonder sa décision sur le document antérieur ou, à défaut, sur le règlement national d’urbanisme (CE, avis, 9 mai 2005, n° 277280). 

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Un projet d’agrandissement ou de construction isolée en zone littorale doit donc être soigneusement analysé au regard de ces contraintes, des documents locaux (PLU, SCOT) et de la jurisprudence récente.

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5. Recours des tiers contre une autorisation d’urbanisme

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Les voisins ou associations peuvent contester un permis de construire ou une non‑opposition à déclaration préalable devant le tribunal administratif lorsqu’ils justifient d’un intérêt à agir. 

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5.1. Délai de recours des tiers

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Le délai de recours contentieux est en principe de deux mois à compter du premier jour d’un affichage régulier de l’autorisation sur le terrain. 

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Depuis l’introduction de l’article L 600‑12‑2 du Code de l’urbanisme par la loi du 25 novembre 2025 :

• un recours administratif (gracieux ou hiérarchique) formé par un tiers n’a plus d’incidence sur le cours de ce délai ;

• le recours administratif doit être présenté dans le délai d’un mois à compter de l’affichage sur le terrain et est réputé rejeté à défaut de réponse dans les deux mois ;

• le tiers qui veut saisir le tribunal doit impérativement le faire dans le délai de deux mois, sans attendre nécessairement la réponse à son recours administratif. 

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Ce changement constitue une nouvelle règle applicable, rompant avec l’ancienne règle issue du CRPA (article L 411‑2) selon laquelle un recours administratif, formé dans le délai contentieux, prorogeait le délai de recours juridictionnel.

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6. Responsabilité civile et démolition à la demande des voisins

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Indépendamment des poursuites pénales, un voisin qui subit un préjudice direct du fait d’une construction irrégulière peut agir devant le juge civil sur le fondement de l’article 1240 du Code civil. 

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Pour obtenir la condamnation du constructeur (dommages‑intérêts, voire démolition), il faut démontrer :

• la violation d’une servitude d’urbanisme (règles de fond du PLU, règlement national d’urbanisme, servitudes d’utilité publique, y compris règles « permissives ») ;

• un préjudice personnel ;

• un lien de causalité direct entre la violation et ce préjudice (Cass. 3e civ., 26 septembre 2007, n° 04‑20.636). 

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La seule méconnaissance d’une règle d’urbanisme, sans préjudice avéré, ne suffit pas à engager la responsabilité civile : par exemple, un léger dépassement de hauteur sans dommage sensible pour le voisin ne justifie pas une indemnisation (Cass. 3e civ., 20 février 2002, n° 00‑17.412).

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En cas de construction sans permis ou en méconnaissance du permis, l’action en responsabilité fondée sur l’article 1240 du Code civil doit être engagée dans un délai de cinq ans et peut conduire à la démolition totale ou partielle de l’ouvrage, même si cela représente un coût important pour le constructeur (Cass. 3e civ., 4 avril 2024, n° 22‑21.132).

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7. Pourquoi se faire accompagner en droit de l’urbanisme à Toulon ?

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Face à la complexité croissante du droit de l’urbanisme (multiplication des textes, renforcement des pouvoirs du maire, nouvelles règles sur les délais et recours, contraintes liées au littoral et aux risques naturels), l’intervention d’un avocat permet :

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• d’analyser la légalité d’un refus, d’une opposition ou d’une autorisation délivrée (permis, déclaration préalable) au regard du PLU, de la loi Littoral, des PPR, du Code de l’urbanisme et de la jurisprudence ;

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• de sécuriser un projet en amont (choix du zonage, étude des contraintes, rédaction du dossier de demande, échanges avec les services instructeurs de Toulon ou d’autres communes du Var) ;

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• de préparer et déposer un recours gracieux ou un recours contentieux devant le tribunal administratif, dans le respect des délais (un mois pour les recours administratifs, deux mois pour les recours juridictionnels) ;

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• de vous assister en cas de mise en demeure, astreinte, amende administrative ou menace de démolition, en contestant, le cas échéant, la légalité des décisions prises sur le fondement des articles L 480‑1 et s. et L 481‑1 et s. du Code de l’urbanisme.

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Vous faites face à un refus de permis de construire à Toulon, à une opposition à votre déclaration préalable, à une mise en demeure du maire ou à un litige avec un voisin au sujet d’une construction ? Les délais de recours (un mois pour les recours administratifs, deux mois pour les recours contentieux) sont courts et strictement encadrés. 

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Un examen rapide de votre dossier (décision, PLU, situation en zone littorale ou en zone de risques, procès‑verbaux, correspondances avec la mairie ou la préfecture) permet de déterminer la stratégie la plus adaptée : régularisation, négociation, recours gracieux, recours devant le tribunal administratif, action civile ou pénale. 

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Prenez contact sans délai avec un avocat en droit de l’urbanisme à Toulon pour sécuriser vos projets, défendre vos droits et limiter les risques juridiques et financiers liés à votre opération immobilière.